La gouvernance et la confiance, l’Afrique en marche
« La gouvernance économique en Afrique » ou pourquoi, malgré toutes ses richesses, l’Afrique n’arrive-t-elle pas à décoller économiquement ? Faut-il incriminer une « mauvaise gouvernance » ?
L’Afrique est très contrastée et la rédaction d’Afrique Expansion a demandé à ce qu’il soit accordé une place plus particulière dans cet article à l’Afrique subsaharienne.
Il convient tout d’abord de s’interroger sur ce que recouvrent généralement les concepts de décollage économique ou d’émergence avant d’évoquer les raisons pour lesquelles un tel décollage ne se produirait pas et notamment celles liées à la gouvernance.
Le « décollage » de l’Afrique a été évoqué par de nombreux chercheurs, économistes et politologues, notamment ces derniers mois à l’occasion de l’anniversaire de l’accession à l’indépendance de 17 pays d’Afrique, tous situés en Afrique francophone subsaharienne (à l’exception du Nigéria, de la Somalie et de Madagascar).
Il ressort des différents rapports et études que ce « décollage » est inégal selon les États (53 au total) et les sous-régions du continent (Afrique du Nord, Afrique du Sud et Afrique subsaharienne, elle-même composée de l’Afrique de l’Est, de l’Afrique de l’Ouest et de l’Afrique centrale) aux cultures, économies et régimes parfois très différents.
On comprend, par exemple, à la lecture d’un rapport qui vient d’être publié par le Boston Consulting Group (voir African Challenger: global competitors emerge from the overlooked continent, 2 juin 2010), qu’un décollage économique de l’Afrique a pu être constaté depuis une dizaine d’années. Ce décollage se serait matérialisé par l’existence d’une quarantaine d’entreprises africaines qui font preuve d’ « une croissance rapide, d’ambitions mondiales et qui concurrencent déjà les sociétés occidentales (les « African challenger»). Il se révèle toutefois que ces entreprises sont toutes situées en Afrique du Nord et en Afrique australe, mais aucune en Afrique subsaharienne.
Il a été proposé, comme variante à la notion de décollage, celle d’émergence, qui permettrait aux pays en développement de mesurer de façon plus réaliste les progrès qu’ils accomplissent les uns par rapport aux autres.
Selon M.Moubarack Lô (directeur général d’Emergence Consulting et auteur d’un indice de mesure de l’émergence), un pays qui émerge est un pays dans lequel « les citoyens doivent sentir dans leur vie quotidienne que leur bien-être s’améliore et que des opportunités nouvelles d’éducation, de santé, d’emploi et de revenus se présentent à eux ».
Un pays « émergent » est un pays qui doit être devenu un « pôle d’attraction des investissements » notamment dans les secteurs de l’industrie, des infrastructures et des services et pas uniquement dans l’exploitation des ressources naturelles.
Or, M.Moubarack Lô précise qu’aujourd’hui et en dehors du Cap Vert (indépendant depuis 1975), les seuls pays africains parvenus à ce stade de l’émergence seraient également tous situés en Afrique du Nord (Tunisie, Maroc, Libye et Égypte) et en Afrique australe (Botswana et Afrique du Sud), et qu’il faudrait entre dix et vingt ans pour que les autres pays africains « émergent ». Victor G. Ndiaye (président de Performance Management Consulting - voir Les Afriques 10-16/06 et 29/06-29/09 2010) souligne de son côté que ce sont « les pays riches en matières premières et/ou ceux qui accéléreront le rythme des réformes » et qui sauront allier « stratégies d’émergence et (surtout) gouvernance de qualité » qui bénéficieront d’un avantage certain dans la voie de l’émergence.
Le nouvel eldorado
Richesses naturelles et décollage (ou du moins l’émergence) seraient donc intimement liés. Or l’Afrique ne manque pas de richesses, forte, au plan mondial, de quelque 40 % des matières premières stratégiques, 10 % des réserves d’eau douce, 15 % des terres agricoles, 10 % des réserves pétrolières et 40 % des réserves d’or, pour ne citer que quelques exemples (dont une grande partie est située en Afrique subsaharienne). Et c’est pour ces richesses potentielles que les investisseurs, notamment pétroliers et miniers, du monde entier et non plus seulement de l’Occident, se “ruent” sur le continent, devenu pour beaucoup le nouvel eldorado du XXIème siècle. De cet attrait grandissant à l’égard de l’Afrique résulte un taux de croissance du PIB d’environ 5 % par an au cours de la dernière décennie. Cette croissance, selon M. Luc Rigouzzo (directeur général CEO Proparco), restera largement supérieure à celle des pays de l’OCDE grâce notamment à une autre richesse de l’Afrique: l’évolution de la démographie et de l’urbanisation, qui conduit, pour la première fois, à l’apparition d’un vaste marché intérieur (revue de Proparco Secteur Privé & Développement, mai 2009).
De nombreux experts ont, notamment sur ces bases, évoqué avec optimisme le décollage ou l’émergence de l’Afrique. M. Andy Kalusivikako et M. Olivier Lumenganeso, politologue et économiste, affirment par exemple dans un article paru dans Les Afriques de juin 2010 que « l’Afrique est bien partie », et ceci probablement pour contredire le fameux ouvrage « L’Afrique noire est mal partie » de M. René Dumont paru en 1962.
Ces deux experts ajoutent toutefois que si « l’avenir du continent semblait brillant et prometteur » au lendemain de l’indépendance et malgré un potentiel réel, « les performances économiques de l’Afrique postcoloniale ont été catastrophiques et qualifiées de tragédie par de nombreux économistes ».
Les statistiques sont en effet éloquentes (voir de façon générale notamment l’Annuaire statistique pour l’Afrique 2010 préparé sous l’égide conjointe de la BAD, de la Commission de L’Union africaine et de la Commission économique des Nations unies) : et notamment (I) le fait que dans certains pays, près de 70 % de la population vit avec moins d’un dollar américain par jour, (II) la prévalence de la malnutrition en Afrique parmi la population mondiale est d’environ 30 %, (III) 15 % seulement de la population a accès à l’électricité et (IV) 64 % à l’eau potable et moins d’un habitant sur six dispose d’eau courante à domicile. En outre, des usines doivent parfois suspendre leurs activités en raison d’un manque d’approvisionnement en électricité et les infrastructures sont, de façon générale, si peu développées que le coût des transports y est le plus élevé au monde. Les infrastructures de santé et d’éducation se sont, quant à elles, fortement détériorées dans certains pays et provoquent une fuite des capitaux et des cerveaux. À cet égard, Adam Wade s’interrogeait, dans sa chronique « Capitaux et cerveaux » parue dans Les Afriques du 27 mai 2010, comment « motiver des cerveaux à rester à la maison avec des systèmes de santé et d’éducation défaillants ? ».
Les raisons de cette désillusion des économies africaines sont en réalité multiples et la littérature à ce sujet est pléthorique. S’il est vrai que la réflexion s’est axée sur la mauvaise gouvernance, il serait toutefois erroné de considérer qu’elle en constituerait la seule cause.
La notion de bonne gouvernance
La bonne (ou mauvaise) gouvernance est régulièrement évoquée sans que l’on sache exactement ce que recouvre cette expression.
La bonne gouvernance n’est, en effet, pas un concept juridique identifié en droit public comme peuvent l’être en droit privé ceux de bonne foi, de diligence ou de gestion en bon père de famille.
La Banque mondiale assimile la bonne gouvernance à une gestion saine du développement qui exige l’instauration de normes et d’institutions assurant un cadre prévisible et transparent pour la conduite des affaires publiques et obligeant les tenants du pouvoir à rendre des comptes. On pourrait penser que cette définition devrait faire l’objet d’un consensus international.
La plupart des organisations internationales (Banque mondiale et OCDE notamment) s’accordent pour considérer que la bonne gouvernance peut se mesurer à l’aide des critères suivants :
i. Assurer la sécurité des citoyens et de leurs biens ;
ii. Garantir le respect de la loi (notion d’État de droit) ;
iii. Gérer correctement, efficacement et de façon équilibrée les finances publiques ;
iv. Garantir que les revenus tirés des ressources de l’État (notamment les ressources naturelles) contribuent au bien-être général et à la prospérité du pays ;
v. Favoriser des partenariats équilibrés avec le secteur privé;
vi. Enfin, pour les dirigeants, rendre compte de leurs actions (processus d’évaluation et de contrôle) et tenir les informations accessibles à tous.
Il n’est pas d’observateurs objectifs qui n’aient constaté que ces critères ont souvent été négligés dans de nombreux pays du continent.
Plusieurs raisons peuvent expliquer ce constat. Ainsi, MM. Andy Kalusivikako et Olivier Lumenganeso relèvent le parallèle qui peut être fait entre l’Afrique et certains États d’Amérique latine. Selon eux, l’Amérique latine aurait connu, à l’instar de l’Afrique, une instabilité politique forte, des conflits souvent violents et, en conséquence, une stagnation, voire une décroissance économique au cours des cinquante ans qui ont suivi l’indépendance de ces États.
L’instabilité politique qu’a connue l’Afrique peut très probablement être en partie expliquée par la colonisation et décolonisation. Ainsi, dans un contexte postcolonial politiquement complexe tant (i) sur les plans nationaux en raison, par exemple, des difficultés liées aux divisions ethniques et aux frontières issues du Traité de Berlin de 1885, que (ii) dans les relations avec les anciennes puissances coloniales, il est admis que la plupart des gouvernements africains postindépendance ont choisi « des systèmes politiques de partis uniques, nationalistes, souvent militaires, accompagnés d’un modèle économique de gestion centralisé, et souvent peu ouverts, voire peu diversifiés, au commerce extérieur » (Olivier Lumenganeso et Andy Kalusivikako, précités).
En outre, la bonne gouvernance n’a pas toujours été facile à imposer à tous les dirigeants des organes publics en raison de pratiques comme les versements effectués par des investisseurs aux responsables des pays d’accueil et ce, en toute impunité, à la fois dans le pays de l’investisseur et dans le pays d’accueil, où l’application des procédures de contrôle n’a pas toujours été respectée.
Cette pratique a perduré jusqu’à l’entrée en vigueur, le 15 février 1999, de la convention sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales, signée sous l’égide de l’OCDE le 17 décembre 1997 (et aux États-Unis dès 1977, avec l’adoption du Foreign Corrupt Practices Act). Il convient de souligner que les différents pays africains ont, depuis lors, engagé des politiques de lutte contre la corruption tant sur le plan national que sous-régional et continental, et que les attitudes, tant des investisseurs que des dirigeants politiques, ont beaucoup changé, même si la situation demeure insatisfaisante à maints égards.
D’autres facteurs semblent avoir aussi contribué à l’échec des politiques économiques. Il est par exemple intéressant de noter que selon les statistiques publiées dans le premier numéro de mai 2009 de la revue Proparco Secteur Privé & Développement, et ainsi que le souligne M. Luc Rigouzzo, « les incertitudes politiques, la corruption et les délits n’arrivent qu’en quatrième position des obstacles rencontrés par les entreprises après l’électricité (faiblesse de sa production et son coût alors qu’il existe un énorme potentiel d’énergie renouvelable), l’accès aux financements à long terme et la fiscalité », auxquels il ajoute, à l’instar de M. Victor G. Ndiaye (Les Afriques, juillet-septembre 2010), l’insuffisance de l’intégration régionale et le manque d’infrastructures qui permettraient l’émergence de marchés régionaux. Nous pouvons toutefois nous demander dans quelle mesure ces obstacles ne résulteraient pas eux-mêmes partiellement d’une insuffisante voire d’une mauvaise gouvernance.
Certains experts ont suggéré que des politiques d’ajustement structurel auraient contribué à détériorer l’investissement en matière d’éducation et de santé.
Enfin, le poids de l’organisation sociale et familiale en Afrique peut constituer un frein, non seulement à une représentativité politique qui s’émancipe des questions ethniques, mais aussi au développement économique. La solidarité familiale peut en effet si ce n’est empêcher, tout au moins limiter les capacités d’épargne et d’investissement des populations (notamment en l’absence de couverture médicale, de retraite et de bourses d’études suffisantes).
Le constat est, en tout état de cause, aujourd’hui unanime : la gestion des deniers publics de nombreux pays d’Afrique, notamment subsaharienne, doit faire l’objet d’une plus grande rigueur. Ceci est tellement vrai qu’il n’est pas de candidat à des élections en Afrique, qu’elles soient locales ou nationales, qui ne fasse de la transparence, de la lutte contre la corruption et de l’éthique en général, un thème de campagne.
La mauvaise gouvernance économique a bien été l’une des causes déterminantes des difficultés économiques de l’Afrique, notamment subsaharienne et ceci, quelles qu’en soient les raisons, justifiables ou non.
Une réorientation des politiques
La commémoration du cinquantenaire de l’indépendance correspond pour de nombreux pays du continent à une réorientation des politiques souhaitée par les dirigeants actuels, dont les discours sont désormais plus axés sur le développement économique et sur une volonté déclarée de bonne gouvernance. Des mesures ont été prises dans certains États. Il s’en est immédiatement suivi une confiance retrouvée des investisseurs privés et des décisions peut-être plus volontaristes de la part d’États étrangers en matière de financement et d’effacement de dettes.
Les dirigeants africains n’ont pas toujours la tâche facile, et les pays développés devraient envisager avec courage certaines réformes, notamment dans le domaine du commerce international. Il n’en reste pas moins que la bonne gouvernance demeure un facteur déterminant pour que les États africains, notamment d’Afrique subsaharienne, deviennent émergents et décollent économiquement. La volonté politique des dirigeants africains est incontestablement la condition de mise en œuvre ; elle est même la seule et c’est elle qui pourra dissuader certains investisseurs de tenter d’obtenir des avantages particuliers par des moyens illicites. La « bonne » gouvernance est le fondement de la confiance des « bons » investisseurs qui se rallient de plus en plus aux principes d’une gestion transparente des contrats internationaux et de lutte contre la corruption, même si des progrès restent à accomplir, notamment par ceux qui n’encourent pas ou peu de sanctions dans leur pays d’origine.
Au-delà même des seuls investisseurs, nous voulons croire qu’il existe aujourd’hui et de façon plus générale un consensus entre tous les acteurs politiques et économiques du monde entier, y compris parmi les nouveaux investisseurs en Afrique, « sur la nécessité d’adhérer à la bonne gouvernance et aux réformes démocratiques » qui permettra entre autres « d’avoir le soutien politique et financier nécessaire pour sortir définitivement l’Afrique de la pauvreté » (en ce sens : rapport du McKinsey Global Institute, Lions on the Move: the Progress and Potential of African Economies, juin 2010).
Loin de l’angélisme, l’accès généralisé à une information de plus en plus ouverte et transparente, notamment par l’accès à internet, est aussi une puissante incitation entraînant un mouvement de fond irréversible.
L’assurance d’une bonne gouvernance passe avant tout par la mise en place de mesures strictes, de contrôles indépendants de la gestion des recettes et des dépenses publiques. L’Homme est par nature sujet à la tentation et pourrait l’être d’autant plus compte tenu du contexte politique, social ou familial qui prévaut autour de lui. C’est pour cette raison que, quel que soit l’État, des contrôles indépendants assortis de sanctions en cas de manquement sont une condition nécessaire pour mieux imposer, à long terme, des attitudes de bonne gouvernance.
La bonne gouvernance pourrait faire l’objet d’obligations imposées aux États notamment dans le cadre de financements internationaux et ainsi justifier, en cas d’inobservation, l’existence de sanctions économiques et diplomatiques pouvant prendre la forme d’un refus de financements ou d’effacement de dette, d’un mauvais classement par les agences de notation, d’une envolée des taux d’emprunt obligataires et du montant de la dette publique.
Les dirigeants africains pourraient également, lorsque ce n’est pas déjà le cas, envisager de mettre en place des contrôles indépendants effectués par une cour des comptes locale ou même par des auditeurs externes de réputation internationale, qui remettraient un rapport détaillé de leurs conclusions au parlement à l’occasion des discussions sur le budget.
D’autres mesures relevant d’un meilleur partenariat entre le secteur public et le secteur privé pourraient aussi être envisagées. Elles contribueraient de la même façon à renforcer la confiance et à financer de façon significative des investissements indispensables, y compris dans l’éducation et la santé, par le biais de mécanismes fiscaux simples tels que le crédit d’impôt ou la mise en place d’outils de cogestion.
Concernant la cogestion, les partenariats public-privé, non seulement avec des multinationales mais aussi avec des entreprises locales (dans les domaines de l’eau et de l’électricité par exemple) sont un outil qui mériterait d’être mieux exploité pour qu’il puisse pleinement « répondre à l’ampleur des besoins d’investissement (par les financements privés classiques qui ne s’orientent pas spontanément vers les économies fragiles), améliorer la gestion des projets et également mobiliser à long terme l’épargne locale » (Luc Riggouzzo cf. précité juillet 2009).
L’utilisation du crédit d’impôt pourrait être renforcée. Ce mécanisme existe déjà dans certains pays y compris en Afrique, mais son application n’a pas fait l’objet de contrôles suffisants pour qu’il y ait des résultats probants. Les parlements pourraient accorder des crédits d’impôt aux entreprises qui investiraient directement dans la construction de certains ouvrages publics mais également dans leur exploitation et leur entretien à long terme. Le financement de la construction, de la gestion et de l’entretien d’infrastructures pourrait également être favorisé par le versement des sommes nécessaires dans un fonds qui serait cogéré par l’État, les investisseurs et les organismes de financement, sous le contrôle conjoint de l’État et d’auditeurs indépendants ; sommes qui viendraient, en tout ou partie, en déduction de l’impôt sur les sociétés dû par les contribuables.
Ces incitations pourraient concerner les infrastructures classiques dans les domaines du transport ou de l’énergie mais aussi dans ceux de la santé et de l’éducation.
Une telle affection directe d’une partie (même infime) de l’impôt sur les sociétés encouragerait les investisseurs mais aussi et surtout les organismes prêteurs, qui seraient alors mieux assurés d’une exploitation à long terme de certains ouvrages publics notamment dans des domaines peu ou pas rentables comme l’éducation et la santé.
Cette organisation des tâches pourrait faciliter l’émergence de solutions qui répondraient à certaines des attentes des populations notamment en matière de santé et d’éducation, deux piliers du développement, et cela, dans le respect des règles de bonne gouvernance publique et de gouvernance d’entreprise.
De telles mesures, qui relèvent essentiellement de la gestion des deniers publics (gestion et inspection des finances), ne pourraient que favoriser la confiance des investisseurs et des organismes de financement mais aussi et surtout des populations, et permettre à l’Afrique d’assurer plus aisément son avenir… en toute indépendance.
Le choix n’est pas d’être « afro-pessimiste » ou « afro-optimiste » ; il est sans intérêt de rester dans le simple constat et le jugement. Les enjeux et les besoins du continent africain et de ses peuples doivent être compris et appréciés avec humilité, à la lumière des dérives et des excès que nos propres pays ont dû combattre depuis des siècles. Les États africains méritent d’abord et surtout que soient formulées des propositions réalistes, constructives, qui pourraient être mises en oeuvre demain.
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